轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行廣州分行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知

廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行廣州分行關(guān)于

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知?

各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行廣州分行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹實施。實施過程中遇到的問題，請徑向省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行廣州分行反映。

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廣東省人民政府辦公廳

2015年7月15日

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關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見

??????????省財政廳　省發(fā)展改革委　人民銀行廣州分行

　　為改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）要求，結(jié)合我省實際，現(xiàn)就在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（Public-Private?Partnership，PPP）模式提出以下實施意見：

一、總體要求

認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新財政投融資機制，推廣運用政府與社會資本合作模式，引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與公共服務(wù)供給，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，為我省在新常態(tài)下穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險注入新動力，切實為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。?
　　二、基本原則

（一）政府引導(dǎo)，市場運作。政府向社會資本開放部分基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目，通過市場化運作，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)與社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。?
　?。ǘ┝苛Χ?，注重實效。依據(jù)財政中長期規(guī)劃，有序推進項目實施，控制政府支出責(zé)任，防止加劇財政收支矛盾。從項目全生命周期分析比較，確保采用PPP模式后有效提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量，降低項目成本。?
　?。ㄈ╋L(fēng)險分擔(dān)，合作共贏。厘清政府與市場邊界，商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本合理分擔(dān)。通過推廣PPP模式，較好地平滑年度間財政支出波動，社會資本獲得穩(wěn)定合理的長期投資回報，人民群眾享受到更好的公共服務(wù)。?
　?。ㄋ模┱\信守法，公開透明。政府和社會資本依法開展合作，保護各方合法權(quán)益，堅持平等協(xié)商、互惠互利、誠實守信、嚴(yán)格履約。依法充分披露項目信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。?
　　三、廣泛運用PPP模式提供公共服務(wù)

各地要根據(jù)PPP模式特點，結(jié)合本地區(qū)公共服務(wù)需要，兼顧資源有效配置及項目合理布局，加強政策引導(dǎo)，積極推廣運用PPP模式，增強公共產(chǎn)品供給能力。重點關(guān)注以下領(lǐng)域：

（一）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括鐵路、公路、城市軌道交通、隧道、機場及配套服務(wù)設(shè)施、航電樞紐、港口、內(nèi)河航運設(shè)施等。?
　?。ǘ┧こ?。包括引調(diào)水工程、水利樞紐、水源工程、堤防整治等。?
　　（三）市政公用設(shè)施。包括供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市地下綜合管廊、園林綠化、公園配套服務(wù)、公共交通、道路橋梁、照明、停車設(shè)施等。?
　?。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)設(shè)施。包括農(nóng)田水利、水土保持、糧食倉儲、市場交易設(shè)施等。?
　?。ㄎ澹┥鐣聵I(yè)。包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、旅游、文化、創(chuàng)業(yè)服務(wù)設(shè)施等。?
　　（六）生態(tài)環(huán)境保護。包括環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護、資源循環(huán)利用、污染治理等。?
　?。ㄆ撸┍Ｕ闲园簿庸こ獭０ㄅ飸魠^(qū)改造、公共租賃住房等。?
　?。ò耍┢渌?。包括能源、林業(yè)、科技等其他政府有責(zé)任提供并適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。?
　　對于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。?
　　四、合理確定項目運作方式

PPP項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。主要包括以下類型：BOT（建設(shè)－運營－移交）、BOO（建設(shè)－擁有－運營）、TOT（轉(zhuǎn)讓－運營－移交）、ROT（改建－運營－移交）、LOT（租賃－運營－移交）、BBO（購買－建設(shè)－運營）、O&M（委托運營）、MC（管理合同）等。各地應(yīng)優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績效管理的運作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP項目具體運作方式不包括BT（建設(shè)－移交）類型。?
　　五、規(guī)范項目管理

（一）做好項目儲備。各地從適宜采用PPP模式的領(lǐng)域中，優(yōu)先選擇投資規(guī)模較大、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、收費定價機制靈活透明、市場化程度較高、需求長期穩(wěn)定的項目，按已建項目、在建項目、新建項目等分類建立本地區(qū)項目儲備庫。各地級以上市、各縣（市、區(qū)）財政部門將本地區(qū)項目儲備信息報本級人民政府確定后，逐級上報省財政廳，由省財政廳匯總并建立全省項目儲備庫。項目庫信息按工作需要由省發(fā)展改革委等相關(guān)部門共享。?
　?。ǘ┰u估篩選項目。各地從本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和公共服務(wù)需求實際出發(fā)，對儲備項目進行初步篩選。各級財政部門根據(jù)篩選結(jié)果逐項開展物有所值評估和財政承受能力論證。列入財政部地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū)，應(yīng)在確保償還到期債務(wù)的前提下，進行新建PPP項目的財政承受能力論證。各級財政部門根據(jù)評估和論證情況，制定年度和中期項目實施計劃，報同級人民政府審定實施。?
　　物有所值評估，是指與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保項目全生命周期，采用PPP模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。?
　　財政承受能力論證，是指要合理控制PPP項目財政支出責(zé)任負(fù)擔(dān)水平，確保本級實施的PPP項目每年需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任（包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等）不超過本級一般公共預(yù)算支出的10%。

（三）選擇合作對象。各地要嚴(yán)格按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商等方式，選擇社會資本投資人?？山Y(jié)合行業(yè)項目特點，依法適當(dāng)簡化政府采購環(huán)節(jié)，提高合作對象選擇效率和質(zhì)量。要依托政府采購信息平臺，及時發(fā)布采購公告和結(jié)果等信息。根據(jù)項目實際情況和要求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，擇優(yōu)確定誠實守信、安全可靠的社會資本投資人。推動融資平臺公司與政府脫鉤，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。?
　?。ㄋ模┩晟坪贤芾怼Ｕc社會資本應(yīng)按照權(quán)責(zé)對等原則分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計合同條款。政府指定的項目實施機構(gòu)應(yīng)與社會資本投資人依法簽訂項目合同，明確項目實施范圍及期限、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、項目的功能和績效要求、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格和收費標(biāo)準(zhǔn)（屬于政府定價、政府指導(dǎo)價管理范圍的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行依法制定的政府指導(dǎo)價、政府定價）、補貼及調(diào)整機制、接管預(yù)案（對公共安全或國防安全等形成威脅時，政府應(yīng)強制接管）、到期處置、違約責(zé)任和爭議解決程序等核心內(nèi)容。政府指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司的，應(yīng)與社會資本投資人簽訂股東合同，明確出資比例和方式、收益分配辦法、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)、退出安排以及公司章程重要條款等事項。項目合同、股東合同等應(yīng)報同級財政部門備案。正式合同約定的財政支出責(zé)任不得超出項目財政承受能力論證確定的范圍。合同簽訂后凡涉及政府出資或補貼、收費標(biāo)準(zhǔn)等政府方權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)性變更，須經(jīng)同級財政部門會同相關(guān)部門審核，并報同級人民政府同意。?
　　合同雙方應(yīng)誠實守信，嚴(yán)格履行合同約定的義務(wù)，保障公共服務(wù)持續(xù)有效。政府應(yīng)保障合同的穩(wěn)定性，不得因行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機構(gòu)改革和負(fù)責(zé)人調(diào)動等因素影響合同履行。政府因法律、行政法規(guī)修改、政策調(diào)整或者根據(jù)公共利益需要，要求提供合同約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，或降低合同約定的價格和收費標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)給予社會資本投資人相應(yīng)補償。社會資本投資人應(yīng)按合同標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，不得單方中止建設(shè)運營活動，不得單方提高價格和收費標(biāo)準(zhǔn)。?
　?。ㄎ澹┩咨平鉀Q爭議。政府和社會資本投資人應(yīng)全面考慮項目全生命周期內(nèi)可能引發(fā)爭議的情況，在合同中約定爭議解決條款。發(fā)生爭議或糾紛時，雙方應(yīng)考慮長期合作大局，依法選擇對抗性較低、規(guī)范性較強、有利于維護各方關(guān)系的解決方式。常見的爭議解決方式包括：友好協(xié)商、專家裁決、仲裁、訴訟等。為維護公共安全和公共利益，除法律規(guī)定或另行約定外，爭議期間雙方應(yīng)保障項目的持續(xù)穩(wěn)定運營。?
　　六、建立投資回報機制

各地政府應(yīng)綜合考慮建設(shè)運營成本、項目風(fēng)險、財政支出等因素，通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使社會資本獲得長期穩(wěn)定的合理收益。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過政府付費等方式給予適當(dāng)補貼，并從補貼建設(shè)向補貼運營逐步轉(zhuǎn)變。各地政府應(yīng)以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素，建立動態(tài)補貼機制。健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學(xué)性。除最低需求風(fēng)險外，政府補貼不得承諾社會資本回報水平。各級財政部門要將財政補貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，建立跨年度預(yù)算平衡機制。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。?
　　七、防范債務(wù)風(fēng)險

各地運用PPP模式時要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負(fù)擔(dān)。建立完善公共服務(wù)成本財政管理和會計制度，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺公司存量項目進行改造，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，改造項目應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。要依法嚴(yán)格控制政府各類或有債務(wù)，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，切實防范和控制財政風(fēng)險。政府對社會資本投資人或項目公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)社會資本投資人或項目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，各地政府及其所屬部門不得以任何方式提供擔(dān)保。各地級以上市和財政省直管縣財政部門應(yīng)定期向省財政廳報送本區(qū)域內(nèi)PPP項目目錄、財政支出責(zé)任情況、財政承受能力評估指標(biāo)等，省財政廳匯總統(tǒng)計全省PPP項目財政支出責(zé)任，對預(yù)算編制和執(zhí)行實施監(jiān)督。?
　　八、加強項目監(jiān)督

項目公司要嚴(yán)格按合同約定組織工程建設(shè)和運營，確保工程質(zhì)量，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共產(chǎn)品。各地要建立健全由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合評價體系。項目實施機構(gòu)應(yīng)組織開展項目年度評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估存在的問題和風(fēng)險，制訂相應(yīng)措施，并報財政部門備案。年度評估結(jié)果要依法對外公開，接受社會監(jiān)督，并作為價格和收費標(biāo)準(zhǔn)、財政補貼等調(diào)整的參考依據(jù)。行業(yè)主管部門要加強對項目建設(shè)質(zhì)量、運營標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督，保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。?
　　九、健全退出機制

政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)交割、登記入賬等工作，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理。如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致合作提前終止時，應(yīng)及時做好接管，保障公共利益不受侵害。項目移交完成后，財政部門應(yīng)組織對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展PPP模式管理工作決策參考依據(jù)。?
　　十、落實保障措施

（一）積極組織推廣實施。各地要充分認(rèn)識在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式的重要意義，勇于擔(dān)當(dāng)，積極作為，科學(xué)合理運用PPP模式，盤活社會資本，創(chuàng)新投融資機制，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，促進本地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。?
　?。ǘ┙f(xié)同管理機制。省各有關(guān)部門要按照職能分工負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強對各地推廣PPP模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。省財政部門要牽頭負(fù)責(zé)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善協(xié)同管理機制，統(tǒng)籌做好省級PPP項目全生命周期管理工作，加強對市縣PPP項目財政支出責(zé)任監(jiān)控。各行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。稅務(wù)、審計、質(zhì)監(jiān)、價格、監(jiān)察等部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。如有必要，可引入社會專業(yè)機構(gòu)參與項目前期準(zhǔn)備、評估、組織和管理等咨詢及輔助工作。市、縣政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本級政府PPP項目的決策管理和推進實施。?
　?。ㄈ┖喕椖繉徍肆鞒?。要減少項目審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)。有關(guān)部門不得在現(xiàn)有的行政審批事項以外增設(shè)其他審批環(huán)節(jié)，對實施方案中已明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查，要制定簡化PPP項目審批手續(xù)的辦理流程。?
　?。ㄋ模┩晟曝斦龀执胧?。各地政府可根據(jù)自身財力狀況設(shè)立PPP融資支持基金、對PPP項目前期費用給予適當(dāng)補貼，對項目融資適當(dāng)給予貼息，依據(jù)績效評價結(jié)果給予適當(dāng)獎勵。積極幫助符合條件的PPP項目納入國家試點范圍，爭取相關(guān)資金和政策扶持。爭取中央財政以獎代補資金，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸贈款。鼓勵地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。?
　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)針對PPP模式特點，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為符合條件的PPP項目給予中長期信貸等融資支持，可提前介入項目前期準(zhǔn)備工作，參與項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。靈活運用公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)、項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等方式進行項目融資。鼓勵社保資金、保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與PPP項目。鼓勵證券、保險等金融機構(gòu)以及融資擔(dān)保機構(gòu)積極開發(fā)適合PPP項目的金融產(chǎn)品。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易場所，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)正確識別、評估和控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。?
　?。┍Ｕ享椖坑玫?。實行多樣化土地供應(yīng)，保障PPP項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。?
　?。ㄆ撸﹥?yōu)化發(fā)展環(huán)境。各地政府要加大宣傳力度，可采取集中組織PPP項目推介會等方式，引導(dǎo)社會資本積極響應(yīng)，提高項目合作成功率。建設(shè)PPP專家?guī)旌晚椖繋欤ㄟ^統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目評審、建設(shè)、運營、成本、價格、公共服務(wù)質(zhì)量等信息。鼓勵社會中介機構(gòu)積極參與項目建設(shè)，提供法律、財務(wù)、咨詢等專業(yè)服務(wù)。開展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，加快形成政府、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。