《地名管理條例》專家解讀

開啟我國地名管理的新時代

——寫在新《地名管理條例》頒布之時

劉連安

       地名與人類文明相伴而生。從地理學角度來說，地名屬于基礎地理信息，人們參與經(jīng)濟社會活動都需要用地名指示地理方位。從語言學角度來說，地名屬于專有名詞，每個地名都有對應的讀音、文字書寫形式和含義。地名中體現(xiàn)著人們對美好生活的期盼，沉積著生產(chǎn)生活的印記，記錄著自然地理特征和人文風貌。原《地名管理條例》1986年頒布以來，時間過去了30多年，祖國大地舊貌換新顏，人民群眾生活水平大幅提高。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，黨和國家對地名工作提出了更高要求，人民群眾對地名服務有了新期待。為順應時代要求，進一步做好我國地名管理工作，日前國務院公布了新修訂的《地名管理條例》（以下簡稱《條例》）。這是我國加強和創(chuàng)新社會治理工作中的一件大事，對進一步優(yōu)化地名環(huán)境，便利群眾生產(chǎn)生活，更好地傳承保護地名文化具有里程碑式的重要意義。

       《條例》具有很多與時俱進的新特點，以下幾個方面內(nèi)容值得我們高度關注。

       一是提升了對地名管理的定位。地名是領土主權的象征。國家對某一地域的管轄首先體現(xiàn)在按照自己的意志進行命名并推廣使用。比如，我國對一些島礁的命名，就宣示著國家主權。另一方面，地名與人民生活息息相關，尤其是行政區(qū)劃、住宅區(qū)等地名，群眾日常頻繁使用，社會關注度高。因此，地名管理工作具有很強的政治性、政策性?！稐l例》第四條明確規(guī)定：“地名管理應當堅持和加強黨的全面領導。”“地名管理應當有利于維護國家主權和民族團結，有利于弘揚社會主義核心價值觀，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化。”這充分體現(xiàn)了加強地名管理的重要意義?！稐l例》對地名管理工作的準確定位符合時代要求，對于進一步做好地名工作影響深遠。

       二是對地名管理的范圍進行了明確。地名類型繁多。大至自然地理實體，小到街路巷?！稐l例》對地名管理的對象進行了清晰界定。第三條列出了8類納入管理范圍的地名類型：自然地理實體名稱；行政區(qū)劃名稱；村民委員會、居民委員會所在地名稱；城市公園、自然保護地名稱；街路巷名稱；具有重要地理方位意義的住宅區(qū)、樓宇名稱；具有重要地理方位意義的交通運輸、水利、電力、通信、氣象等設施名稱；具有重要地理方位意義的其他地理實體名稱。其中的城市公園、自然保護地名稱是以前未明確納入，根據(jù)管理需要納入的地名類型，而對住宅區(qū)、樓宇名稱等則限定“具有重要地理方位意義的”，明確了政府進行地名管理的邊界。

       三是進一步理順了地名管理體制。由于地名類型繁多，數(shù)量龐大，地名管理工作涉及自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸?shù)缺姸嗖块T，需要根據(jù)新時代加強國家治理體系和治理能力建設的要求，進一步理順地名管理體制，實現(xiàn)科學、高效、協(xié)調管理?！稐l例》規(guī)定：國務院民政部門負責全國地名工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院外交、公安、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、文化和旅游、市場監(jiān)管、林業(yè)草原、語言文字工作、新聞出版等其他有關部門，在各自職責范圍內(nèi)負責相關的地名管理工作。對在地名管理工作中各部門如何相互協(xié)調、配合，《條例》也做出了安排。例如，地名命名、更名后，批準機關要在規(guī)定時間內(nèi)按權限報送備案，由地名行政主管部門公告；國務院民政部門統(tǒng)一建立國家地名信息庫，公布標準地名等信息。這些規(guī)定有利于規(guī)范地名審批，有利于加快地名信息的傳播，有利于提供更好的地名公共服務，有利于倡導全社會規(guī)范使用標準地名，符合我國新發(fā)展階段對地名管理工作的要求。

       四是管理程序更加規(guī)范，也更加科學、民主?！稐l例》對地名命名、更名的程序進行了規(guī)定，明確機關、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織等申請地名命名、更名應當提交申請書，申請書應當包括命名、更名的方案及理由，地理實體的位置、規(guī)模、性質等基本情況及其他材料。《條例》規(guī)定：“行政區(qū)劃的命名、更名，應當按照《行政區(qū)劃管理條例》的規(guī)定，提交風險評估報告、專家論證報告、征求社會公眾等意見報告。其他地名的命名、更名，應當綜合考慮社會影響、專業(yè)性、技術性以及與群眾生活的密切程度等因素，組織開展綜合評估、專家論證、征求意見并提交相關報告?！边@些規(guī)定確保能廣泛聽取社會各界的意見，也使地名命名、更名過程成為匯聚智慧、凝聚共識的過程。這樣的方式將對防止地名命名、更名中的“任性”發(fā)揮重要作用。

       五是強調對優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化的保護。優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化屬于民族文化遺產(chǎn)。傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化是全社會的共同責任。在地名命名、更名過程中，人們的社會價值、文化取向等思想觀念自然會融入地名中，因此優(yōu)秀傳統(tǒng)地名蘊藏了寶貴、豐富的文化內(nèi)涵。例如，我國有很多帶有“寧”字的地名，表達出期盼安寧的美好愿望。寧波、寧國、咸寧、豐寧、撫寧，都是這樣的地名。由于地名具有較好的穩(wěn)定性、繼承性，很多在社會其他領域已經(jīng)難覓蹤跡的社會觀念、地理特征、語言習慣沉淀在地名中，讓今天的人們還能了解到歷史上多彩的自然、文化現(xiàn)象，這使老地名成為人類文明的記憶。例如，青島一名讓我們知道此地曾經(jīng)植被茂密綠樹成蔭，鶴壁一名告訴我們曾有鶴生活在此地。由于具備上述特征，地名的文化意義受到世界各國的重視。2007年第九屆聯(lián)合國地名標準化大會暨第二十四次聯(lián)合國地名專家組會議確定，地名屬于非物質文化遺產(chǎn)，適用《保護非物質文化遺產(chǎn)公約》。我國作為世界文明古國，擁有豐富的地名文化遺產(chǎn)。在城鎮(zhèn)化過程中，應當大力保護、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化，賡續(xù)文化傳統(tǒng)。《條例》的第四章對如何做好地名文化公益宣傳，研究、傳承地名文化進行了較為詳細的規(guī)定。要求：“縣級以上人民政府應當加強地名文化遺產(chǎn)保護，并將符合條件的地名文化遺產(chǎn)依法列入非物質文化遺產(chǎn)保護范圍?！绷硗?，《條例》第十條規(guī)定：“具有重要歷史文化價值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名，一般不得更名。”這些措施有利于優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化的保護，有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化。

       六是強化了監(jiān)督保障措施，確?！稐l例》各項規(guī)定的有效落實?！稐l例》第五章在加強對地名管理工作的監(jiān)督方面進行了比較詳細的規(guī)定。例如，第三十條規(guī)定：縣級以上人民政府地名行政主管部門和其他有關部門對地名管理工作進行監(jiān)督檢查時，有權采取下列措施：詢問有關當事人，調查與地名管理有關的情況；查閱、復制有關資料；對涉嫌存在地名違法行為的場所實施現(xiàn)場檢查；檢查與涉嫌地名違法行為有關的物品；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施?！稐l例》第六章對違反相關規(guī)定的法律責任進行了明確。例如，第三十四條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府地名批準機關違反本條例規(guī)定進行地名命名、更名的，由其上一級行政機關責令改正，對該批準機關負有責任的領導人員和其他直接責任人員依法給予處分?！边@些規(guī)定為確保《條例》的落實提供了有力保障。

       《條例》中的新規(guī)定、新措施還有很多，都是順應時代發(fā)展特點，廣泛聽取社會各界意見，在多年地名工作實踐經(jīng)驗的基礎上總結凝練而成的。我們相信，《條例》的修訂出臺將有力提升我國地名管理工作水平，為服務經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮重要作用。

（作者為民政部地名研究所副所長、研究員）

地名管理中要高度重視地名文化遺產(chǎn)的保護傳承

賀云翱

       地名屬于人類重要的文化創(chuàng)造成果，具有獨特的歷史、科學、景觀、文化、經(jīng)濟、軍事、政治、社會、文學、情感等價值。為此，地名及地名文化遺產(chǎn)管理同樣具有廣泛的社會現(xiàn)實及未來意義。

       近日，國務院公布了新修訂的《地名管理條例》（以下簡稱《條例》），這是我國在法治化軌道上進一步加強和規(guī)范地名管理的重要舉措。《條例》中有多處內(nèi)容涉及地名文化保護，強調地名管理本身就含有“傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化”的作用。同時，在《條例》中專設有地名文化保護一章（第四章），要求“加強地名文化遺產(chǎn)保護，并將符合條件的地名文化遺產(chǎn)依法列入非物質文化遺產(chǎn)保護范圍”。對《條例》相關規(guī)定有如下理解：

       第一，地名是重要的文化遺產(chǎn)，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體和見證。中華文化及中華文明是世界上重要的、連續(xù)發(fā)展的文化與文明共同體，創(chuàng)造和傳承了大量有豐富文化內(nèi)涵的地名，如夏王朝建立期間發(fā)生的重要史事大禹與天下諸侯集會的“禹會村”地名迄今保存，由此帶來極有價值的考古發(fā)現(xiàn)；3000多年前商代甲骨文中所載的不少地名至今仍然在使用；全國千年以上的老地名分布在無數(shù)的城鄉(xiāng)聚落、山川湖海等不同地域，展現(xiàn)著中華民族在不同時代對生存空間的開發(fā)、認知和創(chuàng)造。這些老地名中包含著極其豐厚的文化內(nèi)涵，堪稱中華文明的寶庫，是當代傳承優(yōu)秀文化、增強文化自信、建設文化強國的重要資源。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈?！稐l例》第一條、第二條、第四條、第五條的相關規(guī)定都體現(xiàn)了地名管理在傳承中華優(yōu)秀文化及文化保護上的重要性。在第三條所列八類地名中，幾乎每一類都包含有豐富的傳統(tǒng)文化，也可以說，離開地名文化，我國今天的地名科學管理系統(tǒng)和地理辨識系統(tǒng)難以成立，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化也不復完整。因此，地名管理已經(jīng)成為保護傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、服務國家治理現(xiàn)代化的重要工作。

       第二，《條例》對如何做好地名文化遺產(chǎn)的保護傳承作出了多方面的安排。一是在《條例》第四條中規(guī)定“地名應當保持相對穩(wěn)定。未經(jīng)批準，任何單位和個人不得擅自決定對地名進行命名、更名”，即地名管理中要堅持保護、傳承地名文化，不能擅自更名而導致優(yōu)秀文化資源的損失。二是《條例》第五條規(guī)定“地名的命名、更名、使用、文化保護應當遵守法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定，反映當?shù)氐乩怼v史和文化特征，尊重當?shù)厝罕娨庠?，方便生產(chǎn)生活”，即地名命名中，應優(yōu)先考慮傳承、使用當?shù)貧v史及文化資源，隨意起“洋名”的現(xiàn)象必須予以禁止。三是《條例》第十條規(guī)定“具有重要歷史文化價值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名，一般不得更名”，這更加明確要求對地名文化遺產(chǎn)實行嚴格保護。

       第三，地名文化遺產(chǎn)作為我國文化遺產(chǎn)的重要類型，應該得到國家有關法律法規(guī)的保護?！稐l例》第四章第二十三條至二十七條專門就“地名文化保護”作出規(guī)定。值得注意的是，2007年8月，第九屆聯(lián)合國地名標準化會議的4號決議就以“地名作為非物質文化遺產(chǎn)”為主題，認定地名具有非物質文化遺產(chǎn)性質，號召全球各國地名管理機構努力將地名納入非遺保護對象，也建議負責非物質文化遺產(chǎn)保護的有關方面接納這些非遺類地名遺產(chǎn)。我國有的城市已經(jīng)將老地名納入非遺保護對象，如2007年11月，南京市公布第一批非物質文化遺產(chǎn)保護名錄時，其中就包含了“南京老地名”；2008年，南京市人民代表大會常務委員會審議通過的《南京市地名管理條例》中也決定把“極具歷史文化價值的地名，由市地名委員會組織評審，經(jīng)公示后形成非物質文化遺產(chǎn)地名保護名錄，報市人民政府批準公布”。南京市的做法受到廣大市民的高度贊譽，也得到了民政部的充分肯定和聯(lián)合國地名組織的關注。2018年，筆者在全國兩會期間，提交了關于將地名納入非物質文化遺產(chǎn)保護體系的有關提案，國家有關部門對提案中相關建議給予了積極回復。從《條例》相關內(nèi)容看，“將符合條件的地名文化遺產(chǎn)依法列入非物質文化遺產(chǎn)保護范圍”已成為國家行政法規(guī)的要求，此項工作必將得到全國各地地名行政主管部門及文化和旅游行政主管部門的高度重視與安排。

       同時，我們還必須認識到，地名文化遺產(chǎn)作為一種具備多方面價值的文化遺產(chǎn)，不僅僅屬于非物質文化遺產(chǎn)，實際同樣具備物質文化遺產(chǎn)和歷史文化景觀的特征，因為任何一個地名文化遺產(chǎn)都與特定的人文或自然地理實體直接相關聯(lián)，包含著深厚多樣的綜合文化內(nèi)涵。為此，《條例》第二十五條提出“制定保護名錄”的工作具有特別重要的意義，必將使地名文化遺產(chǎn)與工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)、非物質文化遺產(chǎn)等一樣，成為保護、傳承、弘揚中華優(yōu)秀文化的重要資源和領域，讓地名文化遺產(chǎn)在服務城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、人民日常生活、文化旅游和國際交流交往等需要的同時，充分發(fā)揮傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會主義先進文化的重要作用。

       總之，《條例》的修訂出臺，標志著我國地名管理及優(yōu)秀地名文化的保護、傳承、弘揚事業(yè)已進入一個新的歷史時期，我國地名管理工作將不斷取得新的成就，地名文化遺產(chǎn)及保護名錄也會在展現(xiàn)中華民族經(jīng)驗智慧和獨特創(chuàng)造、推動文化自信和文化繁榮上發(fā)揮積極作用。

（作者為全國政協(xié)委員，南京大學文化與自然遺產(chǎn)研究所所長、歷史學院教授）

規(guī)范地名管理是社會治理現(xiàn)代化的重要舉措

竹立家

       規(guī)范地名管理是我國推進國家和社會治理現(xiàn)代化的基本要求。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展和城市化進程的加快，新的道路、橋梁、廣場、景區(qū)等基礎設施和文化設施，新的城市社區(qū)、住宅區(qū)等市民生活區(qū)大量涌現(xiàn)，使我國社會的現(xiàn)代化程度大幅提升，人民群眾的生活質量得到根本改善。但在現(xiàn)代化進程中，由于一些地方地名管理不規(guī)范、不標準、不適宜、不精準，造成命名混亂、混淆、重復、怪異、崇洋等不良現(xiàn)象。這種狀況不僅給現(xiàn)代社會商務往來、人際往來帶來麻煩和困難，而且也對信息化、數(shù)字化時代的現(xiàn)代社會治理和公共服務造成嚴重影響。因此，規(guī)范地名管理對新發(fā)展階段進一步完善社會治理和公共服務體系具有重要意義。

       隨著《地名管理條例》修訂出臺和地名管理的規(guī)范化、標準化、科學化程度進一步提升，不僅使新發(fā)展階段進程中新設施、新建筑物、新社區(qū)等的命名有法可依、有據(jù)可循，而且對推進國家和社會治理現(xiàn)代化，堅持人民至上，全面提升社會的公共服務效益具有積極的意義。中國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，決定了中國在現(xiàn)代化過程中地名命名工作龐大而繁雜，適應現(xiàn)代化要求，進一步完善全國統(tǒng)一的命名規(guī)則和標準具有極大的必要性和緊迫性。特別是我國社會治理已經(jīng)進入網(wǎng)絡化和數(shù)據(jù)化時代，規(guī)范地名管理能夠極大地提升社會治理和公共服務的科學化、法治化、精準化、現(xiàn)代化水平。

       從以往的經(jīng)驗和教訓來看，由于一些地方和部門在地名命名時隨意性較大，產(chǎn)生了一些不規(guī)范地名，地理標記不是很清楚，給政府管理、公共服務和群眾生活造成一定不便。例如，由于一些地名混淆、相似、相近等原因，火警、治安事件、糾紛事故等突發(fā)危機的處理，可能會造成跑錯了路，找錯了地方，導致危機處理滯緩，影響政府治理效能；一些具有歷史文化內(nèi)涵的地名沒有得到有效保護，在城市建設中逐漸消失，不利于傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)歷史文脈；還有就是一些大、洋、怪名稱，會對文化認同、社區(qū)認同產(chǎn)生不良影響。好的社會治理需要培養(yǎng)民眾對民族文化和社區(qū)文化的認同感，有了認同感，社會才有凝聚力，社區(qū)才有活力。

       因此，在新發(fā)展階段，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，推進地名管理工作規(guī)范化、標準化、科學化，在命名中體現(xiàn)中國特色和民族文化特色，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務，滿足人民群眾對社會治理和公共服務的需要就具有特別重要的意義。新修訂的《地名管理條例》明確了地名管理應當有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，完善了地名命名更名原則和程序，強化了地名文化保護，將為進一步規(guī)范地名管理提供法治保障，有利于更好地發(fā)揮地名在服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎性作用。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授）

開啟地名管理新征程 譜寫地名文化新篇章

——《地名管理條例》修訂出臺的里程碑意義

華林甫

       最近修訂出臺的《地名管理條例》（以下簡稱《條例》），對于在地名管理工作中貫徹落實黨中央、國務院決策部署具有重大意義。

1986年頒布的《條例》至今已有30余年，在多年來地名管理工作中發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，已經(jīng)越來越不適應新時代地名管理的需要，因此修訂勢在必行。與原《條例》僅有十三條、不分章相比，新修訂的《條例》增加到四十四條、分為七章，細化了條文，增加了地名文化保護、監(jiān)督檢查、法律責任等內(nèi)容，在明確各級人民政府和地名行政主管部門管理權限的同時，對于地名管理工作協(xié)調機制、地名命名更名申報程序、地名使用規(guī)范、地名文化保護以及違反條例的處罰措施等也都作出了清晰規(guī)定。在新《條例》中，地名管理權限、審批、使用、監(jiān)督、罰則一應俱全，渾然一體，體現(xiàn)了系統(tǒng)性、完整性和權威性。

       地名管理是國家行政管理的重要組成部分，涉及面廣，不僅關乎人們?nèi)粘Ｉ?，更關系到國家主權、社會治理。習近平總書記在2021年7月1日慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上發(fā)表重要講話指出：“以史為鑒、開創(chuàng)未來，必須堅持中國共產(chǎn)黨堅強領導。辦好中國的事情，關鍵在黨?！毙隆稐l例》第四條規(guī)定：“地名管理應當堅持和加強黨的全面領導。”同時，也作出明確要求：“地名管理應當有利于維護國家主權和民族團結，有利于弘揚社會主義核心價值觀，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化?！边@四個“有利于”把地名命名、更名、使用、文化保護及其相關管理活動所發(fā)揮的作用提升到了新的高度，具有重要意義。

       中華民族擁有5000多年歷史演進中形成的燦爛文明，文化傳承綿延不絕?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中指出：“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的突出優(yōu)勢，是我們在世界文化激蕩中站穩(wěn)腳跟的根基，必須結合新的時代條件傳承和弘揚好?！眰鹘y(tǒng)文化是軟實力，而地名是傳統(tǒng)文化的載體之一，屬于“文化自信”的重要方面，一個地名承載著一方的歷史記憶，一個地名“照亮”著游子回家的路。中國共產(chǎn)黨在百年奮斗歷程中，不斷推進馬克思主義中國化，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合，建設社會主義精神文明，發(fā)展社會主義先進文化，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮。整部新《條例》突出了地名文化保護，不僅在第一條明確“為了加強和規(guī)范地名管理，適應經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活和國際交往的需要，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化，制定本條例”，而且專設“地名文化保護”一章，列出五條，其他各章中還有多條涉及地名文化，彰顯了地名文化的重要性，也為地名文化保護指明了正確方向。

       地名是載體，文化是靈魂，地名文化是中華兒女共同的文化瑰寶。地名文化是地名在歷史發(fā)展過程中形成、積淀下來的文化遺產(chǎn)的總和，不僅是現(xiàn)存的，也包括歷史上曾經(jīng)擁有而未留傳下來的地名所蘊含的文化價值。地名文化分類多樣：從層次來看，有全國層面的“中華”“中國”“九州”“神州”，有跨地域的“中原”“江南”“塞北”“東海”“西域”，有省級的“畿輔”“三晉”“八閩”“夷洲”，省級以下和市縣內(nèi)的則更加豐富，如“關中”“浙東”“洛陽”“長蘆”“恒春”“六尺巷”等；從地域來看，遍布五湖四海；從成分看，既有專名，也包括“州”“郡”“府”“縣”“鄉(xiāng)”“里”“省”“市”等通名。其中很多具有重要歷史文化價值，屬于地名文化遺產(chǎn)。新《條例》規(guī)定要加強地名文化遺產(chǎn)保護，非常及時，非常重要，也非常必要。

       法規(guī)是途徑，管理是方法，文化是根脈。新《條例》明確了縣級以上人民政府關于地名文化保護的職責，規(guī)定“將符合條件的地名文化遺產(chǎn)依法列入非物質文化遺產(chǎn)保護范圍”，指出地名行政主管部門要對“具有重要歷史文化價值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名進行普查”，并“制定保護名錄”，“做好地名檔案管理工作”，同時“國家鼓勵公民、企業(yè)和社會組織參與地名文化保護活動”。這些新增內(nèi)容，豐富了地名管理的內(nèi)容，提升了地名文化保護的定位。

       新《條例》為地名文化保護提供了法治保障，使地名文化事業(yè)邁入新時代。地名管理工作在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，朝著實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標邁進，必將迎來新階段、譜寫新篇章、開創(chuàng)新局面。

（作者為中國人民大學清史研究所教授）

地名管理法治化的進階之路

王敬波

       2020年習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話，明確提出了推進全面依法治國的總體要求，用“十一個堅持”系統(tǒng)闡述了新時代推進全面依法治國的重要思想和戰(zhàn)略部署，為新時代全面依法治國提供了根本遵循和行動指南。為貫徹落實習近平法治思想，2021年中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，提出到2025年，政府行為全面納入法治軌道，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全，行政執(zhí)法體制機制基本完善，行政執(zhí)法質量和效能大幅提升，突發(fā)事件應對能力顯著增強，各地區(qū)各層級法治政府建設協(xié)調并進，更多地區(qū)實現(xiàn)率先突破，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎。

       地名是人們賦予行政區(qū)劃、道路、建筑物、設施等自然地理實體或者人文地理實體的專有名稱，不僅同規(guī)劃、建設、測繪等社會管理密切相關，也事關公共安全和國家安全；不僅承載著歷史傳統(tǒng)和人文情懷，也涉及民事權利和公共利益，提升地名管理的法治化水平是推動地名管理現(xiàn)代化的必由之路。早在1986年，國務院就頒布了《地名管理條例》，為我國的地名管理提供了法律依據(jù)；民政部此后頒布了《地名管理條例實施細則》，進一步細化和明確了相關內(nèi)容，為地名管理機關依法行政提供了更為清晰的指引。除了國家層面的行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方性的地名管理立法也不斷完善，各地制定頒布了相應的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，結合本地區(qū)特色，對地名管理進行有針對性的規(guī)范。為了進一步健全地名管理制度，推進地名管理法治化，民政部在總結地名管理工作30多年經(jīng)驗基礎上，啟動了《地名管理條例》修訂工作，經(jīng)過充分研究論證、廣泛征求意見、嚴格法律審核，近日，修訂后的《地名管理條例》正式公布，標志著地名管理法治化工作邁上了新臺階。

       細化命名的基本規(guī)則。根據(jù)地名管理體制和地名命名權涉及的多重權利關系，命名的對象既有自然地理實體、行政區(qū)劃、城市公園、自然保護地，也有村民委員會、居民委員會所在地和街路巷，還有具有重要地理方位意義的住宅區(qū)、樓宇和交通運輸、水利、電力、通信、氣象等設施。雖然管理體制不同，所有權性質也有差異，但都與社會公眾日常生活關系密切，有的還具有特殊的歷史文化價值和商業(yè)利益，因此需要遵循必要的命名規(guī)則。

       新修訂的《地名管理條例》第四條規(guī)定：地名應當保持相對穩(wěn)定。未經(jīng)批準，任何單位和個人不得擅自決定對地名進行命名、更名。第五條規(guī)定：地名的命名、更名、使用、文化保護應當遵守法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定，反映當?shù)氐乩怼v史和文化特征，尊重當?shù)厝罕娨庠?，方便生產(chǎn)生活。第九條更是進一步明確了地名的命名應當含義明確、健康，不違背公序良俗；符合地理實體的實際地域、規(guī)模、性質等特征；使用國家通用語言文字，避免使用生僻字；并明確要求一般不以人名作地名，不以國家領導人的名字作地名；不以外國人名、地名作地名；不以企業(yè)名稱或者商標名稱作地名。

       同時，為了避免重名，明確要求國內(nèi)著名的自然地理實體名稱，全國范圍內(nèi)的縣級以上行政區(qū)劃名稱，不應重名，并避免同音；同一個省級行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)名稱，同一個縣級行政區(qū)域內(nèi)的村民委員會、居民委員會所在地名稱，同一個建成區(qū)內(nèi)的街路巷名稱，同一個建成區(qū)內(nèi)的具有重要地理方位意義的住宅區(qū)、樓宇名稱，不應重名，并避免同音；不以國內(nèi)著名的自然地理實體、歷史文化遺產(chǎn)遺址、超出本行政區(qū)域范圍的地理實體名稱作行政區(qū)劃專名；具有重要地理方位意義的交通運輸、水利、電力、通信、氣象等設施名稱，一般應當與所在地地名統(tǒng)一。

       考慮到地名牽涉面甚廣，為做好銜接，新修訂的《地名管理條例》特別規(guī)定，法律、行政法規(guī)對地名命名規(guī)則另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

完善地名命名和更名的審批程序。地名的命名和更名，涉及國家安全、公共安全、民族尊嚴、文明風化等一系列與公共利益密不可分的方面。因此，對地名的命名和更名進行審批，是有必要的。審批作為一項行政行為，對其進行程序上的規(guī)范，是推進依法行政、建設法治政府的應有之義。新修訂的《地名管理條例》第十一、十二條，較為詳細和全面地規(guī)定了地名命名和更名申請的方式和材料要求，審批的主體和程序，對于規(guī)范地名審批程序具有重要的作用，有助于促進地名管理機關依法行政。

       強化地名的監(jiān)督和管理。地名量大面廣，牽涉利益復雜，對于文化傳承、社會生活具有重要作用，強化地名的監(jiān)督管理非常必要。新修訂的《地名管理條例》設立了監(jiān)督檢查專章，明確了監(jiān)管主體，豐富和完善了監(jiān)管方式，為監(jiān)管部門賦能，避免相互推諉。其中，第二十九條規(guī)定：縣級以上人民政府地名行政主管部門和其他有關部門應當依法加強對地名的命名、更名、使用、文化保護的監(jiān)督檢查。第三十條規(guī)定：縣級以上人民政府地名行政主管部門和其他有關部門對地名管理工作進行監(jiān)督檢查時，有權采取詢問有關當事人，調查與地名管理有關的情況；查閱、復制有關資料；對涉嫌存在地名違法行為的場所實施現(xiàn)場檢查；檢查與涉嫌地名違法行為有關的物品以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。此外，明確了下達整改通知書、約談、通報、第三方評估、舉報等監(jiān)管方式。

       總之，新修訂的《地名管理條例》進一步完善了地名的行政管理體制，規(guī)范了地名命名更名管理，明確了地名審批條件和程序，強化了地名管理的監(jiān)督檢查，有利于遏制地名亂象，提高地名管理的法治化水平，充分發(fā)揮地名在服務經(jīng)濟、社會、文化建設等方面的作用。

（作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學副校長、教授）